ДО

Г-Н ТОМИСЛАВ ДОНЧЕВ

ЗАМЕСТНИК МИНИСТЪР – ПРЕДСЕДАТЕЛ

НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

МИНИСТЕРСКИ СЪВЕТ

ОТНОСНО: участието на представители на представителните организации на работодателите на национално равнище в Комитетите за наблюдение на оперативните програми, Тематичните работни групи за разработване на оперативните програми за програмния период 2021 – 2027 г. и други работни групи за обсъждане на материали за изпълнение на оперативните програми.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ДОНЧЕВ,

С Постановление № 79 от 10 април 2014 г. бяха създадени комитети за наблюдение (КН) на споразумението за партньорство на Република България и на програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014 – 2020 г. Същевременно редът за формиране на комитети за наблюдение и тематични работни групи за новия програмен период са заложени в ПМС № 142 на МС от 7.06.2019 г. Съгласно тези постановления към отделните министерства се създават тематични работни групи (ТРГ) за разработване на програмите, финансирани от фондовете за програмния период 2021 – 2027 г. В състава на КН и ТРГ влизат и представители на „представителните организации на работодателите и на работниците и служителите на национално равнище, признати от Министерския съвет по реда на Кодекса на труда“.

В рамките на провежданите заседания на КН нашите представители като членове на комитетите подписват декларации за конфликт на интереси. Следва да се има предвид, че представителите на работодателите в КН обикновено са и представители на различни неправителствени сдружения и институции, браншови организации, дори и търговски дружества. Ние определяме като свои представители лица, които са компетентни и могат да изразят адекватно и стойностно становище по разглежданите въпроси. Като такива те изразяват мнения, правят предложения и съгласуват действията си именно като представител на организацията, която ги е определила за членове на комитета, а не като представители на други институции/организации или в лично качество. Естествено съответната организация има позиции и мнения в интерес на своите членове. Аналогични са обстоятелствата по отношение на ТРГ и други работни групи.

Но през последните две години се появиха редица тълкувания на Управляващи органи (УО) на оперативните програми (ОП) и други институции, които определят като конфликт на интереси участието на наши представители в заседания на КН и работни групи, ако впоследствие те са консултирали или подпомагали юридически лица при подготовката и изпълнението на проекти по оперативните програми или фирма, с която те имат юридическа свързаност е подала проектно предложение. Известно ни е дори образувано производство по администриране на нередност по Наредбата за администриране на нередности по ЕСИФ (НАНЕСИФ) през 2018 г. от УО на ОПИК. Позволяваме си да цитираме и извадка от Протокол №9 от Осмото официално заседание на КН на ОПИК от 13.06.2019 г.: „Имайки предвид широкото представителство на институции и организации в Комитета за наблюдение и евентуалното бъдещо участие или намерение за участие в Регионалните иновационни центрове, г-н Сесилио прикани всеки член, който има такива намерения и съответно потенциален конфликт на интереси, да ги обяви публично и да се въздържа от коментари и гласуване по процедурата.“ Към настоящия момент, поради изложения по-горе проблем, нашите представители се въздържат от участие в редица КН и ТРГ.

Социалните партньори, браншовите организации, неправителствени сдружения и институции имат за основна цел подпомагане на своите членове в цялостната им дейност. Това включва консултиране и пряко подпомагане и по отношение на участието им с проекти по оперативните програми. Става въпрос обаче за подпомагане по конкретни процедури след тяхното официално обявяване, т.е. след като са приключили всички обсъждания на материали за процедурите в КН и работни групи. Няма как нашите представители да са оказали предварително въздействие в интерес на евентуален конкретен кандидат бенефициент, още повече, че в КН се обсъждат и гласуват само общи правила относно Условията за кандидатстване и Методологията и критериите за подбор на операции, а конкретните документи са право и задължение единствено на съответния УО. Следва да не забравяме, че съгласно чл. 26 ЗУСЕСИФ проектите на документи при процедура чрез подбор, се публикуват на интернет страницата на съответната програма и в ИСУН преди внасянето им за утвърждаване, като УО осигурява на заинтересованите лица възможност за писмени възражения и предложения в разумен срок, който не може да бъде по-кратък от една седмица. Или видно от посочената норма Условията за кандидатстване се публикуват за публично обсъждане и всеки заинтересован може да дава предложения, които да са в полза на неговото дружество или организация. Това не означава, че УО ще се съгласи с направените предложения, нито че лицето, което е дало коментара е в конфликт на интереси и няма право да подава проектни предложения.

В тази връзка, позволяваме си да се позовем и на чл. 61, пар. 3 от Финансов регламент № 2018/1046, съгласно който Фактическият състав на „конфликта на интереси“ включва при условията на кумулативност следните 3 елемента:

а) длъжностно лице – участник в управлението и изпълнението на бюджета на ЕС,

б) наличие на частен интерес на длъжностното лице, и

в) констатираният частен интерес да може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията му.

Смятаме, че в никакъв случай нашите представители в КН, ТРГ и други работни групи не отговарят на горните условия.

Членовете на КН не са „лица, участващи в изпълнението и управлението на бюджета“ по см. на чл. 61, пар. 3 от Финансов регламент № 2018/1046, т.е. те не са включени в субектния обхват на „конфликта на интереси“ при управлението на бюджета на ЕС

Комитетът за наблюдение не е орган, натоварен да изпълнява функции, свързани с „управлението и изпълнението“ на оперативната програма. Аргумент за това е факта, че комитетите за наблюдение на оперативните програми са изключени от системата на органите, натоварени с правомощия по управлението и изпълнението на оперативните програми по ЕСИФ – вж. изрично чл. 123 от Регламент № 1303/2013, респ. чл. 9, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Това, както и естеството на функциите му, разписани в Регламент № 1303/2013 и ЗУСЕСИФ, характеризират КН като държавно-обществен съвещателно-консултативен орган без властническа компетентност по отношение на управлението и изпълнението на оперативните програми, институционализирана форма на принципа на партньорството, закрепен в чл. 5 от Регламент № 1303/2013. Обстоятелството, че комитетите за наблюдение не разполагат с властнически правомощия по управлението и изпълнението на оперативните програми, се потвърждава косвено и от обстоятелството, че в пар. 6 на чл. 5 е изрично предвидено, че неспазването на правилата за партньорство, т.е. за консултиране с партньорите на управлението и изпълнението на оперативните програми (а КН е институционализирана форма за такова консултиране) не се третира като нередност, основание за налагане на финансова корекция на държавата-членка.

След като КН не принадлежи към органите, натоварени с управление и изпълнение на оперативните програми, членовете на КН по дефиниция не могат да бъдат считани за „лица, участващи в изпълнението и управлението на бюджета на ЕС“ по см. на чл. 61, пар. 3 от Финансов регламент № 2018/1046, тоест те са ex lege изключени от субектния обхват на „конфликта на интереси“ при управлението на средствата от ЕС. Документът, с който приключва работата на КН по отношение на бъдещите процедури за подбор на проекти е одобрението на критериите за подбор на проекти. Този документ съдържа само рамката на една бъдеща процедура и обосновката за нейното предлагане, както и очакваните резултати и индикатори, които се очаква да се постигнат чрез реализирането й.

От друга страна, по процедурите за подбор на проекти се разработват и приемат два основни вида документа, определящи параметрите на процедурите, а именно: i) „методология и критерии за подбор на операции“ (документът включва критериите за подбор като вид и политики и максималните точки по всеки критерии, но не и начина на неговото прилагане и оценителния грид; на базата на този документ не може да се определи очакваната оценка на проектно предложение по процедура за подбор) и ii) условия за кандидатстване, включващи като своя основна част „методология и критерии за оценка на проектни предложения“ (много по-детайлен документ от методология и критерии за подбор на операции, на базата, на който може да се определи очакваната оценка на проектно предложение по процедура за подбор). Приложимата нормативна рамка поставя ясно разграничение между тях по отношение на а) съдържание, б) компетентни органи и в) процедури за разработване, обсъждане, приемане и изпълнение, като определя, вкл. чрез образци, съдържанието и всички етапи от процеса по разработване, съгласуване и приемане на тези два вида документи.

Правният режим на разработване и обсъждане на двата вида документи е съвършено различен.

Методология и критерии за подбор на операции

Съгл. чл. 14, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, КН одобрява по предложение на ръководителя на УО методологията и критериите за подбор на операции. Този текст е в съответствие с чл. 125, пар. 3, б. „а“ от Регламент № 1303/2013, съгласно който УО изготвя и – след като бъдат одобрени – прилага подходящите процедури и критерии за подбор на операции, и чл. 110, пар. 2, б. „а“ от същия регламент, съгласно който КН разглежда и одобрява „методологията и критериите, използвани за подбор на операции“.

Видно от нормативната рамка, подготовката и внасянето на проекта на „критерии и методология за подбор на операции“ е в компетенциите единствено на УО, като КН има право единствено да приеме или не, предложените от УО „критерии и методология“.

Предвид на това, че основният проблем възниква в рамките на КН на ОПИК, ще се позовем на конкретни примери от посочената програма. Наръчникът по Оперативна програма “Иновации и конкурентоспособност 2014-2020“ в Глава 4 „Процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ”, част І „Програмиране“ (Наръчник по ОПИК) детайлно регламентира съдържанието и процедурите на подготовка, обсъждане, приемане и изпълнение на тези два вида документи („методология и критерии за подбор на операции“ и „условия за кандидатстване“, включващи като своя основна част „методология и критерии за оценка на проектни предложения“)

Подготовката и обсъждането на проекта на „методология и критерии за подбор на операции“ не е от правно естество да породи „конфликт на интереси“ за никого, вкл. за членовете на КН

Подготовката от УО на проекта на „методология и критерии за подбор на операции“, вкл. обсъждането му, е регламентиран в Наръчника по ОПИК като публичен процес, в който е допустимо (дори препоръчително) да участват представители на социално-икономическите партньори по програмата, вкл. целевите групи потенциални бенефициенти.[1] Публичният характер на тези обсъждания, в които пряко могат да участват заинтересовани страни (т.нар. stakeholders), вкл. целевите групи потенциални бенефициенти по процедурите, както и обстоятелството, че „работните обсъждания“ не са форма на работа на КН, правят напълно правно ирелевантно при разработването и обсъждането на „методологията и критериите за подбор на операции“ да се говори за каквато и да е приложимост на правила за конфиденциалност и конфликт на интереси към присъствалите на обсъжданията лица, които и да са те (членове или нечленове на КН).

Приемането на „методологията и критериите за подбор на операции“ не е от правно естество да породи „конфликт на интереси“ за членовете на КН

Съгласно т. 4. I. 4.1. Изготвяне на Методология и критерии за подбор на операции “ от Глава 4 „Процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ – Част І“ от Наръчника по ОПИК, проектът на „методология и критерии за подбор на операции“ се изготвя от УО въз основа на заложеното в оперативната програма, подлага се на обсъждане, вкл. с външни заинтересовани страни и представители на целевите групи бенефициенти, след което се предлага от УО за приемане на КН. Само УО може да определя и променя в съдържателен план гласуваните от КН „методология и критерии“. Дори КН, действащ като решаващ орган в пленарно заседание[2], да има предложения за изменение на внесения от УО проект, той няма правомощия самостоятелно да ги гласува и приеме, тъй като единствено УО може да предлага за приемане „критериите и методологията“ – ако УО се съгласи с предложенията, те стават негово предложение към КН; ако УО не се съгласи с тях, той няма да ги предложи на КН, поради което КН няма да може да ги гласува и приеме. Видно е, че във всички случаи единствено УО е компетентен да определи съдържанието на „методологията и критериите за подбор на операции“, което превръща гласуването им във формален акт, чрез който единствено се промулгира действието на определеното от УО съдържание на „критериите и методологията“. Това е съвсем съзнателно въведена от европейския законодател регулаторна рамка[3], тъй като, както по-горе в т. 1.1 бе посочено, единствено държавата-членка чрез органите си, изрично включени в системата за управление и изпълнение на оперативната програма, е компетентна да управлява и изпълнява оперативните програми.

Допълнителен аргумент за принципната невъзможност за наличие на конфликт на интереси при обсъждането и приемането на „методологията и критериите за подбор на операции“ може да се изведе от изключително общия, бланкетен характер на съдържанието им[4]. Видно от съпоставката на образеца на „методология и критерии за подбор на операции“ със съдържанието на условията за кандидатстване и особено на приложените към тях „методология и критерии за оценка на проектни предложения“, както и от реално разпространените от УО до членовете на КН проекти на документи по процедурите за подбор на проекти, УО представя за приемане на КН принципни, общо формулирани и по същество бланкетни параметри на „методологията и критериите за подбор на операции“. В тази „методология и критерии“ критериите за допустимост (на кандидати, проекти/дейности и разходи), както и критериите за техническа и финансова оценка на проектите се представят само общо дефинирани (като наименование), като се посочва единствено общата максимална оценка по критерия, но i) изискванията за допустимост не са детайлно дефинирани (а именно те по същество определят обхвата на допустимостта); ii) не са посочени конкретните показатели, чрез които всеки критерий се конкретизира и измерва (в почти всички случаи след това УО определя няколко отделни показателя за измерване на всеки критерий), iii) не са посочени формулите за изчисляване на количествено измеримите показатели, нито съдържанието на качествените такива; iv) не е посочено вътрешното разпределение на точките между отделните показатели в рамките на максималния брой точки на съответните критерии, v) не са посочени отделните стойностни диапазони на показателите, при които се присъжда съответния брой точки. Видно е, че въз основа на така приетите от КН общо формулирани „методология и критерии за подбор на операции“ след това Управляващият орган в рамките на изрично регламентирана вътрешна за него процедура, в която не се допуска участието на каквито и да е външни за УО лица[5], чрез условията за кандидатстване и условията за изпълнение, чието приемане е в неговата изключителна компетентност[6], самостоятелно формулира в тяхната пълнота всички съществени параметри на процедурата, вкл. детайлните критерии за подбор на проекти, които реално (пред)определят кои биха били печелившите кандидати и проекти.

От контекста на посочените правила и процедури е видно, че нормативният механизъм за разработването и приемането на „методологията и критериите да подбор на операции“ обективно не дава възможност на КН да влияе върху подбора на проекти по процедурата, което е допълнителен аргумент да се твърди, че е принципно ирелевантно да се коментира „конфликт на интереси“ в контекста на работата на КН и членството в него.

Условията за кандидатстване включващи като своя основна част „методология и критерии за оценка на проектни предложения“ и условията за изпълнение и приложенията към тях.

За разлика от работата по концептуалните въпроси, свързани с Методология и критерии за подбор на операции, разработването на условията за кандидатстване е изрично нормативно регламентиран като изцяло затворен и вътрешен за УО процес, в който е недопустимо под каквато и да е форма, вкл. чрез обсъждане, участието на каквито и да е външни за УО лица, в т.ч. членове на КН, доколкото този процес касае решаването на въпроси от изключителната компетентност на УО, свързани с чувствителност на информацията и конфиденциалност.

Съгласно разпоредбите на чл. 125, пар. 3, б.“а“ от Регламент № 1303/2013, чл. 26, ал. 1 и 2 от ЗУСЕСИФ и разпоредбите на Глава 4 „Процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ”, част І „Програмиране“ от Наръчника по ОПИК разработването, съгласуването, приемането и изпълнението на условията за кандидатстване и условията за изпълнение и приложенията към тях, е в изключителната компетентност на Управляващия орган. В нормативната рамка не са предвидени никакви функции на външни за УО лица в този процес, в т.ч. КН дори не е предвидено да бъде консултиран по тези въпроси. Следователно участие в „подготовка, обсъждане, приемане, издаване“ на тези документи, в никой случай и под никаква форма не влиза в компетенциите на КН и на неговите членове. Това е конкретен израз на посочения по-горе регулаторен подход, който изрично изключва КН и неговите членове от кръга „лица, участващи в изпълнението и управлението на бюджета“ по см. на чл. 61, пар. 3 от Финансов регламент № 2018/1046 в контекста на управлението и изпълнението на оперативните програми по ЕСИФ. Следователно КН и неговите членове са изключени от субектния обхват на правилата за „конфликт на интереси“ при „управлението и изпълнението на бюджета на ЕС“ и за тях ex lege не може да възникне конфликт на интереси по повод участие в обсъждане на условията за кандидатстване и условията за изпълнение и приложенията към тях. А след тяхното разработване същите, както беше посочено се публикуват за публично обсъждане, което ги прави достояние на широк кръг от заинтересовани лица, и още повече на лица, които подготвят и консултират проекти.

Гореизложените проблеми сме поставяли нееднократно пред УО и различни министерства, но без никакъв резултат до момента.

Участието на представителните организации на работодателите и на работниците и служителите на национално равнище като членове на КН е гаранция за прозрачност от една страна и възможност информацията за новите оперативните програми да достигне по бърз начин до евентуалните бъдещи ползватели.

Във връзка с гореизложеното, Ви молим за среща в най-кратки срокове, на която да обсъдим проблемите и вследствие да получим еднозначен официален отговор на следния въпрос:

Има или няма конфликт на интереси при участие на представител на социален партньор – работодателска организация, независимо от другите длъжности които заема, в комитет за наблюдение на ОП, в тематична работна група за разработване на програми за програмния период 2021-2027 и/или други работни групи за обсъждане на материали за изпълнение на оперативните програми?

Разчитаме на компетентен отговор в кратки срокове от Ваша страна, за да се намери решение за безпроблемно изпълнение на заложените изисквания в европейската и националната нормативна уредба и спазване на изискванията в Делегирания регламент (ЕС) № 240/2014 на Комисията от 7 януари 2014 година относно Европейски кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове.

С УВАЖЕНИЕ,

[1] Точка 4. I. 4.1. Изготвяне на Методология и критерии за подбор на операции “ от Глава 4 „Процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ – Част І“ от Наръчника: „Отдел ПНООП разработва методологията и критериите за подбор на операциите в съответствие с критериите, принципите, специфичните цели и резултати, предвидени по съответната приоритетна ос и залегнали в ОПИК, и в съответствие с приложимите хоризонтални въпроси, европейски и национални политики. Методологията и критериите се разработват и в съответствие с европейското и националното законодателство в областта на ЕСИФ. […] В хода на подготовката на Методология и критерии за подбор на операции УО може да създава и да консултира проекта им с работни и фокус групи, съставени от представители на социално-икономическите партньори на Оперативната програма и/или на целевите групи за съответната индикативна операция, както и със съответните постоянни и временни подкомитети по специфични и текущи въпроси, в случай че такива са предвидени във вътрешните правила за работа на Комитета за наблюдение на Програмата. Отдел ПНООП организира и координира работата на работните и фокус групи, както и резултатите от работата на съответните подкомитети и обобщава и представя съответно за съгласуване и одобрение получените коментари в хода на обсъждането“

[2] При неприсъствена процедура на вземане на решение, поради естеството й, КН и неговите членове не могат да предлагат промени в предложените от УО за гласуване решения, а само да се съгласят или не с направените предложения.

[3] Вж. съображение (11) от преамбюла на Регламент № 1303/2013 г.

[4] Вж. Приложение Pril-4.I.2_Selection criteria_obrazec към Глава 4 „Процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ – Част І“ от Наръчника по ОПИК.

[5] Вж. точка 4.I.5. „Подготовка на процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОПИК – Условия за кандидатстване и Условия за изпълнение и приложения към тях“ от Глава 4 „Процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ – Част І“ от Наръчника по ОПИК.

[6] Вж. разпоредбите на чл. 125, пар. 3, б. „а“ от Регламент № 1303/2013, чл. 26, ал. 2 от ЗУСЕСИФ и Глава 4 „Процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ”, част І „Програмиране“ от Наръчника по ОПИК.